Les Etats ont, d'une manière générale, une attitude pour le moins ambiguë : ils se réclament toujours de "leur" peuple, mais, en même temps, ils répugnent à reconnaître la qualité de "peuple" à des éléments différenciés de la population. Attitude "normale", dira-t-on. Parmi les motifs invoqués, on mentionne régulièrement : le respect de l'intégrité territoriale et de l'unité nationale, l'exception de la compétence interne et la nature essentiellement politique du principe de l'autodétermination. Quelques exemples parmi les plus récents : le 6 mai 1991, les autorités soviétiques justifièrent l'intervention brutale de l'armée contre des villages arméniens proches de la frontière avec l'Azerbaïdjan par la nécessité de désarmer les milices arméniennes. En France, sur l'initiative du RPR, de l'UDF et de l'UDC, le Conseil constitutionnel annula, en date du 9 mai 1991, l'article 1er de la loi du 12 avril réformant le statut de la Corse, et reconnaissant, notamment, l'existence du "peuple corse" comme "composante du peuple français" . Au Canada, tout en soulignant que "le caractère unique du Québec doit être affirmé" , le gouvernement fédéral annonça, le 13 mai dernier, que l'unité nationale était l'un de ses principaux objectifs. La liste pourrait s'allonger.

Sur le plan juridique, l'on s'appuie volontiers sur des textes tels que la Charte des Nations unies (article 2, paragraphes 4 et 7), la déclaration de 1960 sur l'octroi de l'indépendance aux pays et aux peuples coloniaux (paragraphes 6 et 7), la Charte de l'Organisation de l'unité africaine (OUA) (article 3 paragraphe 2), et de l'Organisation des Etats américains, l'Acte final de la conférence d'Helsinki sur la sécurité et la coopération en Europe. En particulier, le système régional africain a consacré l'intangibilité des frontières héritées de la colonisation, adoptant ainsi le fameux principe de l' uti possidetis , qui a déjà fait ses preuves en Amérique latine dont il est originaire. Le mouvement des pays non alignés s'était également prononcé pour l'intangibilité des frontières existantes, le statu quo territorial (2). Enfin, la Conférence islamique avait fait sienne cette même solution lors des sessions de 1973 et de 1977.

Dans le contexte très précis de la décolonisation, ces restrictions se justifient davantage par le souci de préserver les indépendances fraîchement acquises contre les risques d'éclatement des nouveaux Etats que par un désir de limiter arbitrairement l'application du droit à l'autodétermination.

Dans la pratique récente, cependant, l'on assiste à une prolifération de proclamations unilatérales d'indépendance, mais aussi à une réaction, souvent très prudente, de la communauté internationale. Le mouvement avait été déclenché par les Républiques baltes d'Union soviétique (Lituanie en particulier).

Le 18 mai 1991, les anciens maquisards du Mouvement national somalien (MNS), qui contrôlent le nord de la Somalie, firent sécession et proclamèrent la République du Somaliland. Le 29 mai, la République yougoslave de Croatie proclama sa souveraineté, suivie par la Slovénie. Mais, le 28 juin, lorsque l'armée fédérale yougoslave bombarda les aéroports slovènes de Ljubljana et Maribor, le sommet des Douze, réuni ce jour-là à Luxembourg, décida d'envoyer en Yougoslavie une mission de médiation, gela "toute coopération financière, communautaire et bilatérale avec la Yougoslavie" et mit en branle "le mécanisme de consultation d'urgence de la CSCE [Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe] en cas de crise en Europe"  : les dirigeants yougoslaves avaient trois mois pour trouver une solution, les présidents croate et slovène ne devant effectuer "aucun pas supplémentaire sur la voie de la sécession en échange du retour de l'armée fédérale dans les casernes" .

Une évolution rarement pacifique

De nombreux textes font référence au droit des peuples à disposer d'eux-mêmes en tant que principe du droit international : charte des Nations unies (article 1er, paragraphe 2, et article 55), déclaration de la conférence afro-asiatique de Bandoeng (1955), résolution 1514 (XV) de l'Assemblée générale des Nations unies intitulée Déclaration sur l'octroi de l'indépendance aux pays et aux peuples coloniaux (1960), charte de l'OUA (1963), pacte international relatif aux droits civiques et politiques (1966), résolution 2625 (XXV) de l'Assemblée générale des Nations unies intitulée Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre Etats conformément à la charte des Nations unies (1970), ainsi que les résolutions 3103 (XXVIII) et 3314 (XXIX), adoptées par la même assemblée en 1973 et 1974, charte africaine des droits de l'homme et des peuples (1981).

Les auteurs des traités de paix consécutifs à la Première Guerre mondiale tentèrent de faire coïncider les notions de nation et d'Etat. Le droit des peuples ainsi entendu n'était autre que la transcription du principe des nationalités, et n'était censé s'appliquer qu'à des peuples anciens constituant des minorités à l'intérieur de certains Etats européens. Mais la logique qui sous-tend le principe de l' uti possidetis , cher aux Etats africains, est toute différente : à la conférence des chefs d'Etat de l'OUA, en 1964, l'ancien président malgache Philibert Tsiranana déclara qu' "il n'est plus possible ni souhaitable de modifier les frontières des nations au nom de critères raciaux, religieux... En effet, si nous prenions pour critère de nos frontières la race, la tribu ou la religion, il y aurait en Afrique des Etats qui seraient effacés de la carte... (3)" . Enfin, si la Cour permanente de justice internationale a eu une attitude relativement prudente à l'égard du problème de l'autodétermination, l'actuelle Cour internationale de justice s'est prononcée de manière ouvertement affirmative sur ce problème. Par exemple, dans son avis consultatif du 21 juin 1971, relatif aux conséquences de la présence continue de l'Afrique du Sud en Namibie : "L'évolution ultérieure du droit international à l'égard des territoires non autonomes, tel qu'il est consacré par la Charte des Nations unies, a fait de l'autodétermination un principe applicable à tous ces territoires (4)." L'avis consultatif rendu le 16 octobre 1975 dans l'affaire du Sahara occidental (5) réaffirme les principales positions adoptées en 1971, et il y est, en outre, fait état du "principe d'autodétermination en tant que droit des peuples" (paragraphe 55) et de la "validité du principe d'autodétermination" (paragraphe 59). On peut donc dire que le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes a cessé de n'être qu'une simple revendication politique.

Reste que ce domaine échappe, par la force des choses, au juridisme excessif dans lequel on a cru quelquefois devoir l'enfermer. En effet, la volonté d'une partie de la population d'un Etat de se libérer de la tutelle de cet Etat (volonté d'émancipation) se heurte presque toujours à l'hostilité de l'Etat récusé. Et l'on sait que la mise en oeuvre de l'autodétermination se fait rarement de manière pacifique, comme en témoigne le phénomène complexe des guerres de libération nationale, si nombreuses de nos jours. Aucun continent n'est épargné. A Sri-Lanka, les combattants du LTTE (Tigres libérateurs de l'Eelam tamoul) entretiennent une guérilla sans merci contre le régime de Colombo : hindouistes, ils réclament l'indépendance des territoires du Nord et de l'Est, où ils sont majoritaires. Au Sénégal, les rebelles séparatistes du Mouvement des forces démocratiques de Casamance (MFDC), appuyés sur un noyau armé dénommé Atika ("combattants"), luttent pour l'instauration d'une République diola. Au Cameroun, on soupçonne le Social Democratic Front (SDF) de visées séparatistes, en dépit de la foi déclarée de ce parti dans l' "unité du Cameroun" . Qu'il s'agisse de la corne de l'Afrique, du Soudan, de l'Union soviétique, de la Yougoslavie, de l'Inde, du Pakistan, l'intégrité territoriale de nombreux pays est menacée, voire entamée.

Ces "guerres de libération" sont souvent l'enjeu de puissants intérêts économiques et politico-stratégiques, ce qui les soumet beaucoup plus à l'équilibre des forces en présence qu'à la règle de droit. En témoigne le rôle des Etats-Unis et de l'ex-Union soviétique dans le règlement des guerres civiles qui menacent de désagréger la corne de l'Afrique (6). En Angola, le parti du MPLA au pouvoir a bénéficié de l'appui logistique de ce qui était l'URSS, de Cuba et de l'Allemagne de l'Est, tandis que les rebelles de l'UNITA ont été particulièrement soutenus par la Chine, l'Afrique du Sud, les Etats-Unis, l'Allemagne de l'Ouest, la France, et même de grandes entreprises occidentales.

L'application du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes ne peut, cependant, être assurée de manière absolue. Il en est ainsi, par exemple, lorsque l'autodétermination, au lieu de tendre à la désaliénation sociale, à la "libération" de la collectivité en cause, la soumet à une plus grande dépendance ou ne lui procure que des avantages de façade. Tel est le problème des collectivités dont les membres sont dispersés au sein de plusieurs Etats, aucun territoire ne leur étant assigné ou ne pouvant leur être assignable, ou de celles qui sont devenues "minoritaires sur place (du fait de l'assimilation et de l'immigration...)" ou "ne subsistent qu'en lambeaux territoriaux, en enclaves dispersées (7)". Que l'on songe à la situation des tziganes, par exemple. Peut-on envisager un Etat sans territoire ? Et quel bénéfice peut tirer une communauté, minoritaire sur un territoire, du démembrement à son profit de ce territoire ?

L'autodétermination se réalise sous deux formes, aussi légitimes l'une que l'autre : l'accession à l'indépendance ou le rattachement à un Etat préexistant. Cette seconde hypothèse peut être illustrée par les conflits nationaux qui secouent actuellement l'Europe de l'Est, car il en est qui soulèvent le problème du rattachement à un Etat voisin et qui, par conséquent, affectent les relations entre les pays concernés. C'est ainsi que la Yougoslavie (ou maintenant la Serbie) est opposée à l'Albanie à propos du Kosovo, et à la Bulgarie à propos de la Macédoine ; la Roumanie est en litige avec la Hongrie au sujet de la Transylvanie ; la Bulgarie et la Turquie se disputent les monts Rhodopes. Quant aux Abkhazes de Géorgie, ils se plaignent du traitement que leur infligent les Géorgiens, et luttent pour un rattachement à la Russie.

La caractéristique essentielle de l'autodétermination est qu'elle menace l'intégrité territoriale de l'Etat désavoué. S'il en est autrement, si les populations concernées réclament un statut de liberté n'entamant pas l'intégrité territoriale de l'Etat, on ne parlera point d'autodétermination au sens du droit des peuples, mais de protection des minorités nationales. D'autant qu'il n'est pas rare que la mise en oeuvre du droit des peuples aboutisse à une impasse.

C'est le cas lorsqu'une population qui luttait pour l'indépendance ou le rattachement à un Etat préexistant n'a pas obtenu gain de cause, en raison de la victoire remportée sur elle par l'Etat qu'elle voulait quitter (ainsi des tentatives sécessionnistes du Katanga au Congo-Léopoldville (1960-1963), du Biafra au Nigéria (1966-1970), du Sud-Soudan (1967-1972) et de l'Ogaden, (1977), province éthiopienne revendiquée par la Somalie (1977). Ou bien lorsqu'on a déclaré forfait en optant pour un statut de liberté respectant l'intégrité territoriale de l'Etat : c'est ainsi que l'aspiration des Québécois, qui s'est quelquefois manifestée de manière violente, et d'autres fois par des voies légales, penche aujourd'hui vers la solution de l'identité nationale plutôt que vers celle du particularisme régional (8). Quoi qu'il en soit, dans le premier cas, l'Etat aura rétabli son autorité sur tout le territoire ; dans le second cas, il négociera, si possible, l'aménagement d'un modus vivendi fondé sur les nouvelles revendications (9).

Dans les deux hypothèses, on se trouve en présence de populations qui ne peuvent pas ou ne veulent plus mettre en cause l'intégrité territoriale de l'Etat. Le principe du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes ne pouvant leur être appliqué, leur vie juridique sera régie par le principe de la protection des minorités nationales.

Au nom d'un "devoir d'ingérence"

La question concerne aussi bien l'Etat que l'ensemble de la communauté internationale, en raison du mouvement d'internationalisation des droits de l'homme qui conteste la souveraineté absolue des Etats. Quelques illustrations. Le 2 avril dernier, le Conseil de sécurité des Nations unies fut saisi, par la France, de la tragédie des Kurdes irakiens, au nom d'un "devoir d'ingérence humanitaire"  : le 30 du même mois, le drapeau de l'organisation mondiale flottait sur le camp d'hébergement de Zakho, en Irak. Fin mai 1991, dans le nord du Mali, une trentaine de civils touaregs innocents furent assassinés par l'armée en signe de représailles : dans un communiqué publié le 11 juin, Amnesty International dénonça ces exécutions et demanda aux autorités maliennes d'ouvrir une enquête indépendante, afin que les coupables puissent être arrêtés et jugés.

On assiste à l'ébranlement de la conception selon laquelle le problème des droits de l'homme et des libertés fondamentales relève "essentiellement de la compétence d'un Etat" . Etant donnée l'ampleur prise par le respect des droits de l'homme, rien ne fait plus obstacle à ce que le problème des minorités nationales soit soumis au droit international. La situation des collectivités considérées comme minorités nationales, du seul fait que le droit des peuples ne peut leur être appliqué, est comparable à celle des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques. Dans ces conditions, on peut admettre qu'un traitement analogue soit réservé aux unes et aux autres, à savoir la reconnaissance de droits collectifs. On se retrouve ainsi dans un domaine auquel les Nations unies accordent une place dont l'importance se mesure aux nombreux travaux ayant cours au sein de la sous-commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités, confortés par le pacte international relatif aux droits civils et politiques qui, dans une formule ramassée, résume la substance de ces droits collectifs : "Dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d'avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion ou d'employer leur propre langue."

Il est des cas où des collectivités qui remplissent les conditions objectives pour revendiquer l'autodétermination (et accéder ainsi au rang de "peuple") refusent, pour diverses raisons, d'exercer ce droit, demeurant ainsi volontairement minorités nationales. Leur position peut être comparée à celle des collectivités devenues peuples pour avoir revendiqué l'indépendance ou le rattachement à un État préexistant, mais redevenues minorités nationales du fait de l'échec de leur lutte de libération.

Le sort de l'Érythrée risque de soulever des questions de cette nature : en effet, quelle attitude les nouveaux maîtres d'Addis-Abeba adopteront-ils vis-à-vis d'une éventuelle indépendance de l'Érythrée ? Même si le Front populaire de libération du Tigré (FPLT), qui domine le Front démocratique et révolutionnaire du peuple éthiopien (FDRPE), actuellement au pouvoir, s'est jusqu'à présent montré solidaire de la cause érythréenne, et si l'alliance entre Tigréens et Erythréens a joué un grand rôle dans le renversement du colonel Menguistu, de nombreuses questions semblent les diviser aujourd'hui : outre les craintes que pourrait susciter un risque de généralisation des revendications territoriales parmi les autres minorités nationales (Afars, Oromos, Somalis, notamment), la situation géostratégique et économique de l'Érythrée semble constituer un enjeu trop important pour être négligée. Dès lors, il n'est pas impossible que les Érythréens puissent s'orienter vers une solution d'autonomie interne, suffisamment large pour assouvir leur volonté d'indépendance. L'aménagement d'une autonomie interne peut donc être un remède susceptible de concilier l'intégrité territoriale de l'État et la liberté des entités minoritaires. Les formules envisageables sont toutefois aussi multiples que les circonstances qui les conditionnent (10).

C'est par le statut auquel ils aspirent que les peuples se distinguent des minorités nationales. En d'autres termes, le statut de liberté revendiqué constitue le véritable critère de distinction entre ces deux entités. Les populations dont les revendications menacent l'intégrité territoriale de l'État (indépendance ou rattachement à un État préexistant) constituent des peuples (au sens juridique de ce mot). Les populations qui aspirent à un statut de liberté ne mettant pas en cause l'intégrité territoriale de l'État (droits collectifs ou autonomie interne) constituent des minorités nationales.

Le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes et la protection des minorités nationales sont les deux volets d'une même et unique préoccupation : la désaliénation sociale de l'homme.